Vägledning, bifall miljözon

Redogörelse av ärendet

Du har i ärendet ansökt om undantag från bestämmelser om miljözon i Malmö kommun. Kommunen har den 5 september 2013 avslagit ansökan.

Du överklagade kommunens beslut till Länsstyrelsen i Skåne som i beslut om upphävde kommunens beslut och återförvisade ärendet till kommunen för fortsatt handläggning. Malmö kommun har överklagat länsstyrelsens beslut och begärt att länsstyrelsens beslut ska upphävas och återlämnas till länsstyrelsen för prövning i sak.

Till stöd for överklagandet anförs bland annat följande:

Enligt länsstyrelsens beslut är kommunen inte behörig att fatta lokal trafikföreskrift i Malmö gällande miljözon. Sådana föreskrifter ska enligt beslutet fattas av länsstyrelsen. Malmö kommun menar att länsstyrelsens slutsats är felaktig och överklagar därför länsstyrelsens beslut.

Malmö kommun yrkar i första hand att Transportstyrelsen med upphävande av länsstyrelsens beslut ska fastställa kommunens beslut och i andra hand att länsstyrelsens beslut ska upphävas och ärendet återlämnas till länsstyrelsen för prövning i sak.

Reglerna om innebörden av miljözoner finns i 4 kap. trafikförordningen. Av 10 kap. 1 § trafikförordningen framgår att miljözoner inrättas genom lokala trafikföreskrifter. Vilken myndighet som beslutar om lokala trafikföreskrifter i olika fall framgår av 10 kap. 3 § trafikförordningen. I denna bestämmelse räknas primärt inte upp vilka föreskrifter de olika myndigheterna får besluta om, utan utgångspunkten är att det primärt är alla lokala trafikföreskrifter enligt 10 kap 1 § bemyndigandet gäller, men att myndigheterna bara har denna rätt i fråga om vissa vägar.

Utöver detta finns vissa specialfall såsom rätten att besluta att ett område ska vara tättbebyggt område som nämns redan i punkt 1. Med tanke på att kommunen har mandatet att besluta om tättbebyggt område - oavsett vilken väg det handlar om - blir konsekvensen av länsstyrelsens resonemang att länsstyrelsen aldrig kan fatta sådana beslut - inte ens för statliga vägar.

Enlig kommunens uppfattning är 10 kap. 3 § 1 a inte en bestämmelse som ska tolkas motsatsvis i övrigt, bestämmelsen säger i själva verket ingenting alls om miljözonerna. Hade lagstiftaren haft för avsikt att göra en begränsning i kommunens mandat kunde bestämmelsen exempelvis varit formulerad så att "ifråga om 1 § andra stycket 3, beslut om att område ska utgöra tättbebyggt område", vilket skulle kunna uppfattas mera uteslutande i den andra delen.

Redan i föregångaren till trafikförordningen (vägtrafikkungörelsen) fanns en möjlighet att genom lokala trafikföreskrifter förbjuda trafik inom särskilt miljökänsliga områden av tätorter. I vägtrafikkungörelsen var det kommunerna som hade mandat att bestämma om detta. I regeringens beslut om motsvarande regler i trafikförordningen finns inget som indikerar någon ändring av mandatet utan samma legala förutsättningar gäller idag.

Bestämmelserna om miljözoner har reviderats av näringsdepartementet efter framställan från Transportstyrelsen under våren 2013. Den reviderade lydelsen trädde i kraft den 1 september 2013. Inte heller denna revidering synes ha haft för avsikt att förändra beslutsmandaten.

Någon förändring av beslutskompetensen har sålunda inte varit avsedd och har inte heller skett.

Enligt kommunens uppfattning är första ledet i 10 kap. 1 § första stycket 3 uteslutande reglerat i 10 kap. 3 § la, men den bestämmelsen säger inte något om det andra ledet om miljözoner. Avgörande för vem som får fatta beslut om miljözoner är enligt kommunens mening fortfarande vilken väg det gäller, det vill säga kommunen beslutar för andra vägar inom tättbebyggt område än allmänna vägar - för vilka staten är väghållare (10 kap. 3 § 1 b) - medan Länsstyrelsen får fatta sådana beslut ifråga om "andra fall", det vill säga ifråga om allmänna vägar som staten är väghållare för. Enligt kommunens uppfattning är detta den enda rimliga tolkningen av bestämmelsen, sett både till ordalydelsen och till historik.

Skäl till beslut

Tillämpliga bestämmelser

Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen utövas den offentliga makten under lagarna. Det innebär bland annat att det måste finnas författningsstöd för den myndighet som beslutar föreskrifter som ger myndigheten rätt att besluta föreskrifterna.

Bestämmelser om trafik på väg och i terräng

I 1 § 8 lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer har riksdagen bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter om trafik på väg och i terräng. Regeringen har genom trafikförordningen (1998:1276) meddelat sådana föreskrifter. Med stöd av 2 § samma lag har regeringen i trafikförordningen även överlåtit åt förvaltningsmyndigheter och kommuner att meddela föreskrifter om trafik på väg och i terräng.

Äldre bestämmelser om förbud mot trafik i miljökänsliga områden

Vägtrafikkungörelsen

Innan trafikförordningens ikraftträdande fanns i vägtrafikkungörelsen (1972:603) möjlighet att genom lokala trafikföreskrifter förbjuda trafik inom särskilt miljökänsliga områden av tätorter (147 §) med bland annat vissa dieselmotordrivna tunga bussar och tunga lastbilar. Vägtrafikkungörelsen gällde trafik på väg. Trafikregler för terräng fanns i terräng-trafikkungörelsen (1972:594). Kommunen hade endast i vägtrafikkungörelsen ett bemyndigande att besluta att genom lokala trafikföreskrifter förbjuda trafik inom särskilt miljökänsliga områden med vissa dieselmotordrivna tunga lastbilar. Bemyndigandet gällde endast väg.

Trafikförordningen

Bestämmelserna överfördes till nuvarande trafikförordningen (1998:1276) men med en något annan lydelse. Trafikförordningen innehåller, till skillnad från vägtrafikkungörelsen, både bestämmelser om trafik på väg och i terräng. I trafikförordningen anges i allmänhet om trafikregeln är inskränkt till väg eller till terräng.

Av den ursprungliga lydelsen av 10 kap. 1 och 2 § trafikförordningen framgick att föreskrifter om förbud mot trafik med fordon fick avse trafik med vissa dieseldrivna tunga bussar och tunga lastbilar i särskilt miljökänsliga områden inom tättbebyggt område. I 10 kap. 1 och 2 §§ angavs inte vilken myndighet som var behörig att meddela lokala trafikföreskrifter. Av 10 kap. 3 § framgick och framgår alltjämt vem som är behörig att meddela lokala trafikföreskrifter med olika särskilda trafikregler.

Dagens bestämmelser om att visst område ska vara miljözon

I 10 kap. 1 § trafikförordningen sägs att särskilda trafikregler rar meddelas genom lokala trafikföreskrifter för en viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett visst område. De särskilda trafikreglerna får bland annat gälla att ett särskilt miljökänsligt område inom tättbebyggt område ska vara miljözon. I en miljözon rar tunga bussar och tunga lastbilar endast föras under vissa förutsättningar som följer av 4 kap. 22 och 23 §§ trafikförordningen.

Behörigheten att meddela lokala trafikföreskrifter med olika slag av särskilda trafikregler har sedan trafikförordningens ikraftträdande varit reglerad i främst 10 kap. 3 § trafikförordningen och är i huvudsak uppdelad på kommunen och länsstyrelsen. I 10 kap. 3 § första stycket 1 räknas upp vilka lokala trafikföreskrifter som meddelas av kommunen. Av första stycket 2 framgår bland annat att länsstyrelsen meddelar lokala trafikföreskrifter i andra fall än som avses i 1.

Enligt 10 kap. 3 § första stycket trafikförordningen meddelas lokala trafikföreskrifter av följande.

1. Kommunen
a) i fråga om vilket område som enligt 1 § andra stycket 3 skall utgöra tättbebyggt område,
b) för andra vägar inom tättbebyggt område än allmänna vägar för vilka staten är
väghållare,
c) för samtliga vägar inom tättbebyggt område om föreskrifterna rör: färdhastighet, stannande eller parkering,
d) för vägar utom tättbebyggt område för vilka kommunen är väghållare, samt
e) för terräng.
2. Länsstyrelsen
a) i andra fall än som avses i 1
b) i fråga om stopplikt och väjningsplikt enligt 1 § andra stycket 12 och 13 för vägar i korsningar med allmän väg för vilken staten är väghållare, samt
c) i fråga om sådana föreskrifter som avses i 1 § tredje stycket.

10 kap. 3 § första stycket 1 och 2 är formulerad som en uttömmande bestämning av vem som i allmänhet är behörig att meddela lokala trafikföreskrifter. I 10 kap. 3 § andra stycket finns en undantags bestämmelse för polismyndighet att meddela lokala trafikföreskrifter som inte är tillämplig annat än då beslut av kommunen eller länsstyrelsen inte kan avvaktas utan särskild olägenhet.

Transportstyrelsens bedömning

Av 10 kap. 1 § andra stycket trafikförordningen framgår att särskilda trafikregler om tättbebyggt område ska gälla att ett visst område ska vara tättbebyggt område. Ett område får, enligt 10 kap. 9 § trafikförordningen, förklaras vara tättbebyggt område om det har stads- eller bykaraktär eller annars har därmed jämförbart vägnät och bebyggelse. Ett sådant område består således av både väg och terräng. Ett särskilt miljökänsligt område inom det tättbebyggda området ska således bestå av både väg och terräng. Ett bemyndigande om att föreskriva att ett särskilt miljökänsligt område inom ett tättbebyggt område ska vara miljözon kan följaktligen inte endast utgå från ett bemyndigande för endast vägar.

I 10 kap. 3 § första stycket räknas inte upp vilken eller vilka myndigheter som genom lokala trafikföreskrifter rar meddela särskilda trafikregler om att ett visst område inom tättbebyggt område ska vara miljözon och Länsstyrelsen i Skåne län har i det överklagade beslutet ansett att det av 10 kap. 3 § trafikförordningen framgår att kommunen inte har blivit bemyndigad av regeringen att fatta beslut om lokala trafikföreskrifter gällande miljözon.

Mot bakgrund av att en miljözon ska vara ett område inom ett tättbebyggt område framstår det som naturligt att kommunen som beslutar lokala trafikföreskrifter med särskilda trafikregler om att ett visst område ska vara tättbebyggt område också beslutar om att ett område inom detta område ska vara miljözon. Mot den bakgrunden borde miljözon i uppräkningen i 10 kap. 3 § första stycket återfinnas i 1 a).

Av 10 kap. 3 § första stycket 1 b) framgår att regeringen har överlåtit åt kommunen att utan begränsning till ett visst slag av särskilda trafikregler meddela lokala trafikföreskrifter för andra vägar inom tättbebyggt område än allmänna vägar för vilken staten är väghållare. Av 10 kap. 3 § första stycket 1 e) framgår att regeringen på samma sätt har överlåtit åt kommunen att utan begränsning till ett visst slag av särskilda trafikregler meddela lokala trafikföreskrifter för terräng. Förutsatt att den särskilda trafikregeln gäller en särskilt miljökänslig del av ett tättbebyggt område i vilken del det inte ingår allmänna vägar för vilka staten är väghållare, så bedömer Transportstyrelsen att kommunen sammantaget i 10 kap. 3 § första stycket 1 b) och e) har bemyndigandet att meddela lokala trafikföreskrifter med den särskilda trafikregeln att ett visst område inom tättbebyggt område ska vara miljözon. Bedömningen görs mot bakgrund av att det inte framkommit att avsikten med trafikförordningens reglering var att någon annan än kommunen skulle bli behörig att meddela lokala trafikföreskrifter om miljözon.

I Malmö kommuns lokala trafikföreskrifter (1280 2010-03711) om miljözon i Malmö finns särskilda trafikregler om att ett område inom det tättbebyggda området i Malmö ska vara miljözon. I ärendet har du begärt undantag från dessa föreskrifter.

Ett undantag enligt 13 kap. 3 § 13 trafikförordningen får, enligt 13 kap. 4 §, medges om det behövs av särskilda skäl och det kan ske utan fara för trafiksäkerheten, skada på vägen eller någon annan avsevärd olägenhet. Länsstyrelsen har i ärendet inte prövat frågan om undantag ska medges. Länsstyrelsens beslut ska därför upphävas och ärendet återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.